狮扑体育收稿日期：2009-09-16 修订日期：2009-11-19 基金项目：国家自然科学基金“农地非农治理效率评价与政策模拟研究”（70903057）@ > 作者简介：谭荣（1981-），男，江苏宿迁人，博士，讲师，主要研究方向为土地经济与管理。E-mail： ChinaLand Science Vol.23No.12 Dec ．２００９ １２期２００９年１２月DominantRol utchGovrnmnt FrmlndConvrsion from Agriculturl Non-agriulturlUs nd Its Implictions ＴＡＮＲｏｎｇ （ＣｏｌｌｅｇｅｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＺｈｅｊｉａｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＨａｎｇｚｈｏｕ３１００２９Ｃｈｉｎａ） Abstrct: ＴｈｅｐｕｒｐｏｓｅｏｆｔｈｉｓｐａｐｅｒｉｓｔｏｆｉｎｄｔｈｅｒｅａｓｏｎｓｆｏｒｔｈａｔＤｕｔｃｈｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｃｔｉｖｅｌｙｉｎｖｏｌｖｅｓｉｔｓｅｌｆｉｎａｎｄ ｅｖｅｎａｔｔｅｍｐｔｓｔｏｄｏｍｉｎａｔｅｔｈｅｍａｒｋｅｔｏｆｆａｒｍｌａｎｄｃｏｎｖｅｒｓｉｏｎｆｒｏｍａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｔｏｎｏｎ－ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｓｅｃｔｏｒｗｈｉｃｈｉｓ ｕｎｕｓｕａｌｆｏｒａｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｏｆａｍａｒｋｅｔ－ｏｒｉｅｎｔｅｄｅｃｏｎｏｍｙａｎｄａｌｓｏｔｏｆｉｎｄｉｔｓｉｍｐｌｉｃａｔｉｏｎｓｆｏｒｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｐｏｌｉｃｙｒｅｆｏｒｍ ｏｆＣｈｉｎｅｓｅｆａｒｍｌａｎｄｃｏｎｖｅｒｓｉｏｎｉｎｉｔｓｔｒａｎｓｉｔｉｏｎｐｅｒｉｏｄ．Ｐｒｏｃｅｓｓａｎａｌｙｓｉｓａｎｄｉｎ ｄｕｃｔｉｏｎｍｅｔｈｏｄｓｗｅｒｅｅｍｐｌｏｙｅｄ．Ｔｈｅ ｒｅｓｕｌｔｓｈｏｗｓｔｈａｔｔｈｅｄｉｆｆｅｒｅｎｔｂｅｈａｖｉｏｒｃｈｏｉｃｅｓｏｆｔｈｅｓｔａｋｅｈｏｌｄｅｒｓｅ．ｇ．ｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｔｈｅｆａｒｍｅｒｓａｎｄｔｈｅｐｒｉｖａｔｅ ｓｅｃｔｏｒｉｎｔｈｅｍａｒｋｅｔｏｆＤｕｔｃｈｆａｒｍｌａｎｄｃｏｎｖｅｒｓｉｏｎ．ＴｈｅｐａｐｅｒｃｏｎｃｌｕｄｅｓｔｈａｔｔｈｅｒｅａｒｅｆｏｕｒａｄｖａｎｔａｇｅｓｏｆｔｈｅＤｕｔｃｈ ｓｙｓｔｅｍｔｈａｔｃｏｕｌｄｂｅｒｅｆｅｒｅｎｃｅ ｓｆｏｒｔｈｅｕｎｄｅｒｇｏｉｎｇｒｅｆｏｒｍｏｆｆａｒｍｌａｎｄｃｏｎｖｅｒｓｉｏｎｍａｒｋｅｔｉｎＣｈｉｎａｗｈｉｃｈａｒｅｔｈｅ ａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｏｆｌａｎｄｐｒｏｐｅｒｔｙｔｈｅｓｙｓｔｅｍｏｆｌａｎｄｕｓｅｐｌａｎｎｉｎｇｔｈｅｒｕｎｎｉｎｇｏｆｌａｎｄｍａｒｋｅｔａｎｄｔｈｅｗａｙｏｆｉｎｖｏｌｖｉｎｇ ｉｔｓｅｌｆｉｎｔｏｔｈｅｍａｒｋｅｔｏｆｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．话说荷兰农田转换政府市场荷兰是西欧发达的资本主义国家。对于大多数商品来说，私有产权和市场经济使得政府不能也几乎无法控制私人交易。

然而，在农地去农化的过程中，荷兰政府表现出了不同寻常的实力。是什么导致了荷兰政府的“反常”行为？荷兰的经验能否为中国当前的政府与市场关系提供借鉴？本文试图回答这些问题。政府在荷兰农地非农化中的强作用及其启示（浙江大学公共管理学院，浙江杭州31002９） 摘要：研究目的：分析荷兰政府的积极参与市场经济体制下农业非农化过程中市场化运作和市场控制力强的原因及其对转型期我国农地非农化改革的借鉴研究方法：过程分析法和归纳法. 研究成果：通过过程分析，总结了荷兰农业用地非农改革过程中政府、农民、私人投资者等利益相关者在工业化进程中的行为选择。研究结论：荷兰值得借鉴中国在土地产权设置、土地规划制度、土地市场运作等方面以及政府在参与市场中的作用。关键词：荷兰；农地非农化；政府;市场中途分类号：F301.21 文件识别码：A 文章编号：1001-8158（200９）12-0069-06 70 中国土地科学 2009 年 12 月 荷兰 农用地非经营过程中各利益相关者的行为-农业化 荷兰农业用地非农化主要涉及土地收购、土地改良和土地出让三个过程，政府、农民、私人投资者等不同的利益相关者根据社会经济状况而变化。 1.1 土地收购的过程荷兰农业用地非农化必须满足两个前提条件：第一，必须符合空间规划；如果要出售土地，只要政府愿意购买，就只能卖给政府.

根据实际情况，土地购买可分为以下三种。 1.1.1 政府购买土地利用规划批准后，当地政府开始购买规划范围内的农用地。政府一般采取友好协商的态度与农民达成最终价格。当然，当协商不成时，政府可以采取强制购买的方式，但此时法院需要确定一个合理的价格，以补偿农田所有者的损失。法院的判决可能需要很长时间，政府不希望看到，所以政府一般会在可预见的法院规定价格的基础上，确定一个略高的谈判价格，以便尽快与农民达成共识法院判决，购买土地的价格一般为耕地现价加上农民的安置费用。由于农田市场已经成熟，这些价格是可以预见的。 1.1.2 私人投资者购买 政府主动购买的模式并不独特。 1990年代上半叶的两次变化改变了政府垄断征地的过程。第一个变化是颁布了两个备忘录中国政府土地优先购买权功能分析，即 90 年代住房备忘录。两份备忘录颁布前，民间投资建房、开发土地均无利可图。住房备忘录颁布后，政府福利住房比例降低，政府价格上限降低，民间投资盈利成为可能。同时，规划备忘录使政府的中长期土地利用规划成为公开信息，私人投资者可以提前了解政府下一步土地开发的范围。第二个变化是，进入 1990 年代之后，荷兰的房地产市场经历了非常快速的价格增长，这对私人投资者更具吸引力。

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私人投资者购买农田主要有两种类型：全心投入和战略性购买。前者是指私人投资者购买耕地后，继续投入土地开发成本、建设成本等相关成本，然后将其出售。后者是指私人投资者在政府之前向农民购买所有权，然后等待政府购买。此时，私人投资者将以低于耕地市场价格的价格将耕地转让给政府，以换取政府对部分改良土地的建设权。民间投资兴建工商业用房或建筑物后，可通过交易收益弥补出售农田时的损失，同时规避土地改良过程中的风险。无论私人投资者选择何种购买方式，其首要问题是如何规避地方政府的优先购买权。简而言之，私人投资者此时将直接找到农民，并与他们签订两份协议。第一个协议是农民用土地投资私人投资者的公司，从而有能力开发土地。第二个协议是私人投资者以预期的政府征用价格从农民手中购买土地。如果投资者的土地开发项目最终获得政府批准，农民将获得另一部分的价格补偿。补偿总价往往超过耕地数量。它本身的价格是10倍以上，而政府征用的价格往往只有耕地价格的2-5倍。如果私人投资者的项目未经政府批准，农民将不会获得额外补偿。这样，农民和私人投资者相互合作，规避了政府的优先购买权。

1.1.3 官民合作采购 官民合作型还包括两种具体模式，一种是私人发起的战略型，另一种是双方发起的合作型。前者也是上文提到的战略型私人投资。此时，私人在土地开发过程中规避风险。后者是指政府与个人成立合作公司，或签订合同，共同承担权利和义务。这两种类型都可以降低或分散双方的风险。随着近年来政府与私营部门合作的增加，冲突不再不可避免。为此，荷兰政府于 2008 年 7 月 1 日正式实施了新的土地开发法案。这项新法案主要针对私人和政府合作开发土地过程中所涉及的成本和收益的分配。法案特别提出，地方政府在签订协议或与民间达成共识前，必须将可能产生的费用纳入合同，增加的额外费用将不再由私人承担。 1.2 土地改良过程 荷兰土壤和水文的自然条件使得土壤不足以承受超大型和重型建筑，因此不可能直接在农田上建造房屋。施工前，必须通过排水和填沙来改变土壤质地，使其适合施工2,7，这一过程称为土地改良。在荷兰，土地改良的成本往往是农田本身价格的十倍，是所购土地价格的五倍。

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此外，在深开挖之前很难预测改善地下土壤质地的成本，因此这对投资者来说是一个很大的风险。因此，除了市场价格因素外，潜在的巨大风险也是上述私人和政府行为选择的重要原因之一。 1.3 土地出让过程 1.3.1 政府出让 除去道路、绿地等公共项目占用的土地，政府实际出让的土地比例约占土地总收购量的50%。待售土地用途主要包括工商业用地、公用事业用地（学校、博物馆等）、保障性私人住房、保障性住房（面向社会出售的住房，价格会有所限制，因此政府提供补贴） ，社会福利房（出租给公众，财产归开发公司或政府所有）。政府出让地价的一般原则是，农地的整个非农化过程是无利可图的。当然，它也尽量不亏损。因此，政府通过出售工商业用地的盈余来弥补公益性土地的损失。 1.3.2 私募和公私合营 对于私募独售类型，所有交易均基于市场原则，以盈利为目的。对于合作型，私有部分是为了盈利而出售的，而政府所有的部分一般是保留给公共使用的，比如建设一些公共设施。 2008年新颁布的《土地开发法》再次明确指出，地方政府不得通过农地非农转用获利，而这部分增值收益依法属于原农地所有者。 .

荷兰政府的强大作用和目的荷兰政府的强大作用可以从上述非农化进程中看出。如果说政府在 1990 年之前能够完全控制非农转移是因为政府对房地产的价格上限和土地改良的高成本使私人投资者不愿投资，那么在 1990 年代初颁布的两个备忘录之后，政府的对市场的控制 荷兰政府直接干预解除后，政府仍试图控制农地的非农化——荷兰政府控制的非农面积仍占总流通面积的75%左右21世纪初——这表明政府必须有一个特殊的目的。在干预市场时，不依靠自身的强制力，政府本身作为土地购买者可以遵循市场配置的原则。荷兰政府对农用地非农化的强力管控有一个非常明显的目的，主要是调整市场，注重生态环境效益。二战后，欧洲国家住房供应普遍短缺，市场投机严重。荷兰主要通过限制不同用途的房地产价格来解决这个问题，特别是限制普通住房的价格，提供大量福利住房。当时，为了实现政府对住房市场的调控作用，政府不得不通过直接限价、住房补贴等方式来控制农地的非农流转过程。但进入1990年代后，荷兰政府仍不愿放开非农市场，主要是担心农用地减少对生态环境造成的压力。 2002年荷兰人口密​​度为466人/km。

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农地非农化可能导致城市无序扩张和郊区环境恶化，这一直是荷兰政府近年来关注的重点。为此，荷兰政府不仅试图通过空间规划来引导土地的使用和分配，还以买方的身份积极参与农地的非农化进行规范，以防止市场上的投机、垄断和短视行为。以免对生态环境造成破坏。破坏，从而促进国家土地资源的可持续利用。荷兰相对于中国成功的原因 荷兰政府在土地转让市场中的强大作用与中国的情况相似。但是，在现有体制下，中国政府对与2003年东部人口密度相近的城市进行干预（413个农场以保护耕地为目的，农地过度去农化似乎并不取得了良好的成效。土地侵权事件时有发生。为什么中国类似的规划制度和政府行为没有体现出与荷兰类似的表现？这需要从四个方面来回答。 3.1 土地产权制度 土地产权权利决定了市场交易的方式，也决定了收入的分配。荷兰的农地产权是私有的。在农地被征用的情况下，荷兰农地的所有者可以获得农地本身价值加上土地增值收益。政府必须满足一定的条件才能实施，而且荷兰有独立的司法制度来保护农民的利益。中国的耕地是集体所有，农民通过家庭联产承包责任制获得耕地的承包使用权，只能使用。出租或转让，不改变用途。

由于缺乏明确的农地产权主体，中国的农地更容易被征用且补偿较低。被征地农民仅有权与征地审批机关协商，但异议不影响征地项目的进展。目前，中国没有独立的农地司法保护制度，纵容地方政府的“土地饥荒”。产权设置的差异是荷兰政府强势作用成功的主要原因。 3.2 土地规划制度 土地规划制度的第一个区别是规划目的。荷兰空间规划的目的更侧重于如何实现人类社会与自然环境的协调 10 ，实现城乡协调发展 12 ，提高分散管理的效率 13 。中国当前规划的任务是控制农地流失。第二个区别是不同层次的规划之间的关系。荷兰的高层规划（国家和省级）要么是纲领性的指导性规划，要么侧重于地方政府无法实施的国家公共设施建设。只有地方政府拥有决定土地用途的权力——只要市政规划获得批准，任何级别的政府都不能随意改变。在中国，土地规划只是一个“自上而下”的指标配置体系，下级根据上级的指标细化辖区内的土地用途。问题在于上级政府无法获得下级政府准确的用地需求信息，造成实际需求与设定指标之间存在矛盾，进而导致地方政府在征地期间不断修改土地利用规划。规划实施过程。第三个区别是信息披露。荷兰的土地利用规划需要公众的充分参与，这保证了“自下而上”的规划实施中基本没有违规行为。

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中国缺乏公众参与规划，很多重要信息不对外公开，​​导致规划实施过程中出现一些有意或无意的违规行为。土地规划体系在规划目的、规划制定和实施、规划信息公开等方面的差异是荷兰政府发挥强大作用的第二个原因。 3.3 土地市场的作用 荷兰已形成成熟的农业用地和城市土地市场。除政府补贴公有土地外，所有土地交易均遵循市场化原则。全国各地的公共或私人土地评估机构为土地交易提供合法和可信的土地评估。自由竞争保证了荷兰土地市场的分配效果。在中国，只有城市二级土地市场在一定程度上符合自由竞争的标准，但尚未形成完全成熟的市场。政府控制。尽管中国也有很多自营的民营评估公司，政府也表示正在努力提高一级市场的竞争水平，但土地价格仍然受到政府的控制或影响。土地市场本身的成熟是荷兰政府发挥强大作用的第三个原因。 3.4 政府的作用 政府参与农地非农化过程的目的可以分为两类：一类是直接分享利益，一类是解决一些社会或环境问题。荷兰政府介入农地非农化的目的主要是为了调节土地的供需，特别是解决二战后社会住房极度短缺和生态环境价值内化的问题。当前阶段。

为了弥补社会住房的成本，荷兰政府不得不主动干预农地的非农业化进程。虽然中国中央政府的目的是保护耕地，但当然，中国的中央和地方政府可能更有可能从土地中获得增值收益。在干预的形式上，荷兰政府只将自己视为市场的买方或卖方，政府本身遵循市场的原则。而在中国，中国政府则将自己视为市场规则的制定者，通过直接干预征收金额、征收补偿、转让价格等方式影响非农用地配置。政府干预的目的和方式决定了荷兰政府的强势作用与中国政府的本质区别，也是荷兰政府成功的第四个原因。正是以上四个方面的差异，使得荷兰政府对市场的干预取得了成功。 72 中国土地科学 2009 年12 月 对中国的启示4.1 土地产权制度改革 中国土地产权现阶段的缺陷是没有明确的主体。既然目前共有产权受到质疑，是否预示着私有产权是未来改革的方向？事实上，如果仅以提高非农用地使用效率为目标，并不能有效地“带动”土地产权向私有制或准私有制改革。由于现行土地产权制度的历史必然性，现行产权制度有利于国家工业化发展战略。如果为了提高农地非农化水平而改变现有产权制度，预计增加的交易成本将大于提高农业非农化效率所节省的交易成本。一定的资源利用规则也可以实现资源的可持续利用。

例如，Ostrom 观察到常见的池塘资源，包括小流域资源、大片天然林和涉及多个区域的海洋渔业 14 。因此，对于我国农地的非农化改造，如果产权直接改革存在困难，调整资源利用体制也可以达到提高效率的目的。这些使用系统包括以下市场、规划、行政和司法系统。 4.2 土地市场容量的增强，打破了城乡土地市场的碎片化。虽然在理论上进一步提高农地非农化在土地资产配置中的效率是有利的，但与农地作为外部资源配置的效率存在冲突。 因此，在现阶段土地市场体制改革中，除了进一步壮大城市土地市场外，还应谨慎对待旨在打破城乡土地市场分割的改革，例如允许农用地进入。市场直接（城市土地市场）。这是在制度不能满足需要时，以牺牲农地资源的外部性为代价的。除了直接改变土地市场结构的选择，建立有利于市场配置效果的制度环境，可能更有利于现阶段提高农地非农化在资产和资源方面的效率。例如中国政府土地优先购买权功能分析，建立土地地籍、权属登记、市场交易等信息数据库并尽可能公开，有助于提高城市土地市场的配置能力。或者，为了满足现有农地非农化过程中被忽视的农地生态功能价值，将农地非农化与土地资产产业其他环节的产品价值相结合生态环境价值整合等链条 将农地资源补偿成本与房地产价格相结合中国政府土地优先购买权功能分析，有助于提高现有土地市场体系解决外部性问题的能力。

4.3 完善土地规划制度 土地规划作为我国控制农地非农化的主要手段，与农地非农化密切相关，无疑是完善土地规划的最有利因素。目前的制度环境。现阶段土地规划指示性过强、公众参与不足、信息不对称、无法促进利益相关方长期合作意愿、监管困难等，导致土地规划功能弱化。产权的完善可以增强公众对土地利用规划的参与中国政府土地优先购买权功能分析，减少信息不对称，但由于产权私有化方向难以改变，目前无法通过产权来改善。但是，政府可以努力提高利益相关者的长期合作意愿，从而有助于提高公众参与度、减少信息不对称并降低监测成本。通过建立合理的制度、监督和惩戒制度，可以保证长期合作的意愿。针对土地规划指示性太强，不能适应农用地非农化外部性调整的问题，需要从改变原有“配额”性质的指标规划转变为符合农地非农化的空间规划。土地区域利用效益，注重土地规划。不确定性和灵活性，以及​​考虑如何整合现有的经济发展规划、城市规划和土地利用规划等重要规划，可以借鉴荷兰的经验进行改革。其中，自下而上的方式在荷兰已被证明是促进公众参与、减少信息不对称和降低监测成本的有效方式。 4.4 优化土地管理体制 建立地方政府对农地非农化的监管机制，建立各级政府对征用市场和一级市场行为的监管机制，建立对现有监管者的监管机制，这对提高土地市场和土地规划等系统的性能具有显着影响。

增加农田非农从业人员的工作保障和待遇，降低人力资本特殊性的影响，建立适当的绩效考核机制和不同的奖惩机制，提高员工的积极性和诚信度，降低交易成本在公共治理等领域的影响。这些制度环境的优化，可以更好地促进每一块土地的实际、长期、可交易使用权的授予。 73 谭荣：政府在荷兰农田非农化中的强大作用及其对改善政府治理的启示和作用。需要强调的是，优化土地管理体制也是目前没有受到重视的一种途径，但对于提高效率来说确实是有效的、合算的。 4.5 完善土地司法制度 完善现有土地法律制度（农用地登记制度；土地使用违法违规行为处罚机制；解决土地使用冲突的正式法律法规和条款等），建立独立的政府土地纠纷司法制度是土地产权、土地市场、土地规划的基本保障，对降低不确定性等外部性有明显作用。现阶段，中国已基本形成成熟的法律体系和独立的司法体系。在此基础上，完善了农地非农化改造过程中的征地、农民产权保护等土地司法制度，既满足了提高效率的要求，又节约了资金。系统建立所产生的交易成本。 4.6 制度创新机制的建立 整体解决这些局部问题似乎需要很大的成本。甚至对具体问题的整体安排也可能由于考虑不周而受到其他因素的影响。

狮扑体育例如，过去十年（1998-1999年和2004-2005年）耕地非农化有两次“骤停”，但这种行政命令式的监管并不能有效解决耕地问题。过度去农化的趋势。因此，除了以往的政策建议外，本文旨在消除理论与现实脱节，营造制度创新氛围。建议借鉴有利于降低交易成本的“多中心治理”机制，推动机制的自我修复和完善。即哪里有问题，哪里解决；如果影响到他人，他人有发言权和抗议权；自上而下，形成了多层次、多中心的治理机制，上层决策者可以建立和保障这种治理机制。该机制起作用。参考文献（References）：NeedhamB.土地公开供给时的地价理论——以荷兰为例[J].城市研究 1992，29669-686。 Levainen K.I.AltesW. K. 土地开发合同在芬兰和荷兰的比较研究。 FIGXXIII 国际会议 [R]。华盛顿 D. C。美国 2002中国政府土地优先购买权功能分析，419-26。卢威。 Krabben E. V. D. Priemus H. 空间发展政策变化政策变化[J].土地使用政策 2003，20357-366。 [10] VlistM。 J. V. d.荷兰土地利用规划在农村发展和环境保护之间寻找平衡点[J].景观与城市规划 1998, 41135-144。 [11] Tan R. Beckmann V. Vanden Berg L. QuF。中国与荷兰、德国的耕地流转治理比较[J].土地使用政策 2009，26961-974。 [12] Valk A. v. d.荷兰规划经验[J].景观和城市规划 2002，58201-210。 [13] Vink B. vanden Burg A. NewDutchspatialplanningpolicycreationsspacefordevelopment[J]. NSL Network City and Landscape: DISP-online, 2006, 1641. [14] Ostrom E. Governing the commons-Theevolutionofinstitutionsforcollectiveaction[M].剑桥英国剑桥大学出版社。 1990. 74 中国土地科学2009年12月